IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso avente numero di
registro generale 90 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto
da:
- Consorzio di miglioramento fondiario «Valle d'Agri», in
persona del Presidente pro tempore, autorizzato alla proposizione del
presente atto dal Consiglio Direttivo in virtu' di delibera del
24.01.2017 n. 42, e Zaccaria Luca Cosimo, nella qualita' di
consorziato, rappresentati e difesi dall'avv. Erminio Marzovilli,
presso il cui studio elettivamente domiciliano, in Potenza alla via
Mare Egeo n. 43;
contro Regione Basilicata, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Maurizio
Roberto Brancati, con domicilio eletto presso l'Avvocatura dell'Ente,
in Potenza, alla via V. Verrastro n. 4;
nei confronti di Consorzio di Bonifica della Basilicata,
Consorzio di Bonifica di Bradano e Metaponto, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in
giudizio;
per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, quanto al
ricorso introduttivo della deliberazione del Consiglio Regionale
della Regione Basilicata 11.01.2017, n. 1 rubricata «Nuova Disciplina
in Matera di Bonifica Integrale, Irrigazione e Tutela del Territorio»
pubblicata sul Bollettino Ufficiale n.1 del 16.01.17, e segnatamente
degli artt. 31- 32 e 33 con cui e' stata deliberata la soppressione
del ricorrente e l'acquisizione delle sue attivita' e funzioni
nonche' del suo patrimonio al nuovo costituito unico Consorzio di
Bonifica denominato «Consorzio di Bonifica della Basilicata» (Cfr.
doc. n. 1 L.R. Basilicata n. 1 estratta dal Bollettino Ufficiale
della Regione);
- della nota 24/01/2017 prot. N. 11577/10AE a firma del Capo
Gabinetto del Presidente della Regione
- di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale;
quanto ai motivi aggiunti
- della nota del 23 marzo 2017, prot. N. 50199/10AE, di
comunicazione della nomina del Commissario unico liquidatore dei
Consorzi Bonifica Bradano e Metaponto, Vulture Alto Bradano, Alta
Vald'agri e di Miglioramento Fondiario Valle D'Agri, di cui all'art.
31 della L.R. n. 1/17, nonche' della Consulta del nuovo Consorzio di
Bonifica di cui all'art. 29 e 34 della predetta legge regionale n.
1/17;
- della deliberazione di Giunta regionale n. 142 del 24 febbraio
2017, di nomina del Commissario unico liquidatore dei Consorzi di
Bonifica Bradano e Metaponto, Vulture Alto Bradano, Alta Val d'Agri e
di Miglioramento Fondiario Valle D'Agri di cui all'art. 31 della L.R.
n. 1/17, nonche' della Consulta del nuovo Consorzio di Bonifica di
cui all'art. 29 e 34 della predetta legge regionale n. 1/17;
- di ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e
consequenziale;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione
Basilicata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, alla camera di consiglio del giorno 24 maggio 2017, il
referendario Benedetto Nappi;
Uditi i difensori delle parti, come da verbale d'udienza;
1. Parte ricorrente e' insorta, con ricorso ritualmente
notificato, e con successivi motivi aggiunti, avverso gli atti e
provvedimenti amministrativi emanati in esecuzione della legge della
Regione Basilicata 11 gennaio 2017, n. 1, intitolata «Nuova
disciplina in materia di bonifica integrale, irrigazione e tutela del
territorio», lamentandone, sotto diversi profili, l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 2, 31, 32 e 33.
1.1. In particolare, l'art. 2 della cennata legge dispone che
l'intero territorio regionale e' classificato di bonifica e
costituisce un unico comprensorio di bonifica, sul quale e' istituito
un unico consorzio di bonifica denominato Consorzio di Bonifica della
Basilicata. L'art. 31 prevede che l'entrata in vigore della legge
determini lo scioglimento e la messa in liquidazione, tra gli altri,
del Consorzio di Miglioramento Fondiario Valle Agri, costituito con
d.P.R. 26 novembre 1969, nonche' che la Giunta regionale provveda
giorni alla nomina di un commissario unico liquidatore il quale,
oltre ai poteri specifici connessi alla liquidazione, curi fino al 31
dicembre 2017 l'amministrazione dei quattro enti con i poteri di
amministrazione attiva dei disciolti organi dei Consorzi. L'art. 32
dispone che il disciolto Consorzio di Miglioramento Fondiario Valle
Agri di cui al comma 1 dell'art. 31 continui a svolgere tutte le
attivita' e funzioni di cui al proprio statuto ed alla legge
regionale 6 settembre 2001, n. 33 fino al 31 dicembre 2017. L'art.
33, infine, recita che a decorrere dal 1° gennaio 2018 il Consorzio
di bonifica istituito ai sensi dell'art. 2, comma 1 subentra: a) in
tutte le attivita' e funzioni di cui alla presente legge ed in
precedenza svolte dai disciolti consorzi; b) nella gestione ed
utilizzazione di tutte le opere di cui all'art. 4 presenti sul
territorio regionale anche se in precedenza non in gestione o
utilizzazione dei disciolti consorzi; c) nel diritto di proprieta' e
nel diritto d'uso di tutti i beni immobili gia' utilizzati o da
utilizzarsi per fini istituzionali; d) nella proprieta' e
disponibilita' di tutti i beni mobili strumentali anche registrati
gia' in disponibilita' dei disciolti consorzi.
2. Nel costituirsi in giudizio, l'Ente intimato ha eccepito, in
rito, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo,
nonche', nel merito, l'infondatezza del ricorso,
3. Il Collegio ritiene che la disamina della conformita' a
Costituzione dei richiamati articoli della legge regionale n. 1 del
2017 sia pregiudiziale ai fini della definizione del giudizio, anche
in punto di giurisdizione, in quanto la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale determinerebbe la caducazione del
potere di soppressione previsto dalla legge regionale, con
conseguente attribuzione della controversia al giudice ordinario, in
applicazione del criterio che contrappone la carenza assoluta di
potere allo scorretto esercizio di esso, riservando al giudice
amministrativo la valutazione di quest'ultimo. Ad opposta soluzione
si dovrebbe invece pervenire nel caso in cui la questione fosse
dichiarata non fondata (Cass. civ. SS.UU. ord n. 12257 del 2002; id.
sent. 8 febbraio 2006, n. 2635)
4. Sul versante della rilevanza, la sollevata questione di
legittimita' costituzionale assume pregnanza gia' nella fase
cautelare del presente giudizio, in quanto, da un lato, in base alla
delibazione sommaria tipica della trattazione dell'incidente di
sospensione, le censure prospettate nel ricorso, al di la' della
questione di costituzionalita', appaiono prive di pregio giuridico in
quanto gli atti impugnati costituiscono mera applicazione della
richiama disposizione legislativa e, dall'altro, l'esecuzione degli
atti amministrativi gravati sarebbe suscettibile di provocare
lßirreversibile e gravissimo pregiudizio delle posizioni giuridiche
soggettive del ricorrenti, in quanto l'insediamento del commissario
unico liquidatore di per se' sottrae agli organi consortili le
funzioni di amministrazione e direzione dell'ente, mentre il decorso
del termine finale del 31 dicembre 2017 determinera' la definitiva
soppressione dell'ente ricorrente e la perdita del suo patrimonio.
4.1. Non puo' revocarsi in dubbio, inoltre, che l'applicazione
della normativa contestata condurrebbe al rigetto dell'azione
impugnatoria, di modo che la questione dedotta ha un'incidenza
attuale e non meramente eventuale.
5. In relazione alla non manifesta infondatezza, occorre in primo
luogo considerare la natura e le funzioni dei consorzi di
miglioramento fondiario nell'ambito della disciplina della bonifica
integrale dettata dal r.d. 13 febbraio 1933, n. 215. Invero, L'art. 1
del citato r.d. dispone che alla bonifica integrale si provvede per
scopi di pubblico interesse mediante opere di bonifica e di
miglioramento fondiario. Le opere di bonifica sono quelle che si
compiono in base ad un piano generale di lavori a vantaggio di un
intero territorio. Le opere di miglioramento fondiario, sono quelle
che si compiono a vantaggio di uno o piu' fondi, indipendentemente da
un piano generale di bonifica. Le opere di miglioramento fondiario
indipendenti da un piano generale di bonifica sono individuate
dall'art. 43. Ai sensi dell'art. 71, per la esecuzione, manutenzione
ed esercizio di opere di miglioramento fondiario, riconosciute
sussidiabili a termini dell'art. 43, possono costituirsi consorzi,
con le forme indicate per i consorzi di bonifica. A tali consorzi
sono applicabili varie norme relative ai consorzi di bonifica, ed in
particolare l'art. 62, in tema di modificazioni e soppressione. Da
altro versante, l'art. 863 cod. civ, dopo aver previsto, al primo
comma, la possibilita' di costituire consorzi per l'esecuzione, la
manutenzione e l'esercizio di opere di miglioramento fondiario comuni
a piu' fondi e indipendenti da un piano generale di bonifica,
dispone, al secondo comma, che tali consorzi «sono persone giuridiche
private», precisando tuttavia che gli stessi possano assumere il
carattere di persone giuridiche pubbliche quando, per la loro vasta
estensione territoriale o per la particolare importanza delle loro
funzioni ai fini dell'incremento della produzione, siano riconosciuti
di interesse nazionale con provvedimento dell'autorita'
amministrativa.
5.1. Le richiamate disposizioni qualificano dunque i consorzi di
miglioramento fondiario, nella loro configurazione ordinaria,
ovverosia quella che viene in rilievo nel presente giudizio, quali
enti associativi privati preposti all'esecuzione ed alla gestione di
opere di miglioramento fondiario nell'interesse dei fondi dei
soggetti associati, a spese di questi ultimi, ma con il concorso di
sussidi pubblici ed agevolazioni creditizie, e sulla conseguente
natura privata delle funzioni svolte, in quanto essenzialmente
rivolte alla soddisfazione di interessi privati, ancorche'
realizzino, di riflesso, uno scopo di pubblico interesse.
5.2. La legge regionale n. 1 del 2017, nel prevedere lo
scioglimento del consorzio ricorrente e nel disporre l'istituzione di
un unico consorzio di bonifica e di irrigazione per l'intero
territorio regionale, per un verso preclude la costituzione di nuovi
consorzi di tal genere da parte dei privati e, per altro verso,
determina il completo venir meno dei compiti istituzionali dei
consorzi di miglioramento fondiario e l'integrale svuotamento delle
funzioni loro proprie.
5.3. Ritiene il Collegio che nella fattispecie emerga il
contrasto dei richiamati artt. 2, 31, 32 e 33 della legge regionale
con l'art. 117, terzo comma, recante le materie di legislazione
concorrente, con riguardo al «governo del territorio». Invero,
attenendo le attivita' di bonifica, oltre che allo sviluppo economico
della produzione agricola, alla difesa del suolo e dell'ambiente,
alla tutela, alla valorizzazione ed al corretto uso delle risorse
idriche (Corte cost. n. 66/92; n. 326/98), e quindi alla gestione del
territorio, la potesta' legislativa in punto di bonifica integrale va
ascritta, appunto, alla materia «governo nel territorio». In tal
senso, nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni
la potesta' legislativa «salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato». Ebbene, gli
articoli 2 e 31 della ripetuta legge regionale, nel contemplare la
costituzione di un unico consorzio e lo scioglimento di quelli
esistenti, appare superare il limite dei principi fondamentali che
emergono dalla legislazione statale nella materia della bonifica.
Deve infatti considerarsi principio fondamentale desumibile dal r.d.
n. 215 del 1933, che reca l'unica organica disciplina della materia
«bonifica integrale», quello della concorrenza dell'intervento
pubblico e privato in materia di bonifica, che si manifesta nella
coesistenza di tali caratteri nell'ambito dei consorzi di bonifica
(Corte cost. n. 316/1998), ma che sussiste anche sotto il profilo
della compresenza di enti pubblici, come i consorzi di bonifica, e di
enti associativi privati, come i consorzi di miglioramento fondiario.
Consegue che la soppressione dell'unico consorzio di miglioramento
fondiario della Basilicata, ente privato a carattere associativo, e
la preclusione alla costituzione di nuovi soggetti di tal fatta, per
effetto della costituzione dell'unico consorzio di bonifica
regionale, non sembra consentita al legislatore regionale, in quanto
suscettiva di alterare il descritto sistema normativo di compresenza.
5.4. In secondo luogo, gli artt. 2, 31, 32 e 33 paiono
contrastare con la competenza legislativa esclusiva dello Stato
riconosciuta dall'art. 117, comma 2, lettera l), nella materia
«ordinamento civile», con riguardo alla disciplina dei rapporti di
diritto privato, rispetto ai quali, anche in relazione al principio
di eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., va assicurata una
regolamentazione uniforme su tutto il territorio nazionale, con
conseguente invalicabile limite alla potesta' legislativa regionale
di disegnare discipline divergenti. Infatti, la legge regionale n. 1
del 2017 pare escludere la facolta' dei privati proprietari di fondi
interessati all'esecuzione di opere di miglioramento fondiario di
associarsi in consorzio, ai sensi dell'art. 71 del r.d. n. 215 del
1933 e dell'art. 863 c.c., ed in attuazione del principio di liberta'
di associazione sancito dall'art. 18 Cost., determinando una palese
difformita' di regime.
5.5. Le scelte operate dalla ripetuta legge, nei citati articoli
2 e 31, paiono, poi, contrastare con l'art. 118, quarto comma, della
Costituzione, secondo il quale le Regioni favoriscono l'autonoma
iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di
attivita' di interesse generale, sulla base del principio di
sussidiarieta'.
5.6. L'art. 33 della contestata legge regionale stabilisce,
ancora, che il consorzio unico succeda al disciolto consorzio
ricorrente nei rapporti giuridici e amministrativi, ivi compresa la
titolarita' dei beni eventualmente posseduti, al di fuori di ogni
procedura di eventuale ablazione per ragioni di interesse pubblico,
con conseguente corresponsione di indennizzi, traducendosi in una
violazione dei principi costituzionali di salvaguardia della
proprieta' privata, di cui agli artt. 41, 42 e 43 della Costituzione
(Corte cost. n. 282 del 2004).
5.7. Alcun rilievo, a giudizio del Collegio, assume nella
presente vicenda quanto disposto dall'art. 27 del d.l. 31 dicembre
2007, n. 248, convertito in legge 28 febbraio 1998, n. 31, richiamato
dall'Ente intimato nei propri scritti difensivi, in quanto il potere
ivi previsto di procedere al riordino, mediante accorpamento o
eventuale soppressione di singoli consorzi, dei consorzi di bonifica
e di miglioramento fondiario ha riguardo ai soli soggetti di cui al
capo I del titolo V del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215 e non
ai consorzi di miglioramento fondiario, disciplinati dal capo II.
Inoltre, tale riordino avrebbe comunque dovuto aver luogo al piu'
tardi entro il 31 dicembre 2008, come espressamente stabilito dal
medesimo articolo.
5. Dalle considerazioni che precedono discende, ai sensi degli
artt. 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
degli articoli 2, 31, 32 e 33 della legge regionale 1 del 2017, per
le violazioni innanzi prospettate e, per l'effetto, la rimessione
degli atti alla Corte Costituzionale, nonche' la sospensione del
giudizio fino alla definizione dell'incidente di costituzionalita',
ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87.
6. Le spese di giudizio saranno regolate all'esito della camera
di consiglio successiva alla risoluzione dell'incidente di
costituzionalita'.